走路不怕黑 华约政协主席团第二副主席兼执行局书记 朝鲜劳动党中央委员会委员长兼中央军事委员会委员长 朝鲜民主主义人民共和国国务委员会委员长 朝鲜人民军最高司令官 级别: 中央常务理事 精华: 0 发帖: 7207 爱心: 4376 点 金钱: 74729 卢布 好评度: 0 点 国籍门派: 朝鲜民主主义人民共和国 在线时间:16250(小时) 注册时间:2014-12-06 最后登录:2024-05-15 | 而不在于直接参与和具体管理。在宏观战略上“一党制”往往比“多党制”具有更高的智慧性和灵活性。在中国特色社会主义共同目标下,其实现了广泛参与和集中领导的统一、充满活力和富有效率的统一,既避免了多党竞争、相互倾轧造成的政治动荡,又避免了一党专制、缺少监督导致的种种危害。 (nuTfmt> 三、中国特色社会主义权力分权制度政治效率改进 ,!g/1m 中国特色社会主义分权制度实践的历史证明,这一制度是特色鲜明、富有效率的。但是,同时也还有很多方面仍需要完善和发展,还不是完全成熟定型的。所以,习近平总书记强调:“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新,坚持和完善现有制度,从实际出发,及时制定一些新的制度,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障。”[8]从形成更加成熟更加定型的国家政治制度模式看,中国特色社会主义权力分权制度,在改革开放前后几十年的政治实践中,也逐渐暴露出来一些缺陷,最主要的就是权力过于集中,物极必反,过犹不及。其突出反映于两大方面: 7.g,&s%q 1、上位权之间及上、下位权之间的分工协作尚未完全科学规范到位,并存在着政党与国家之间某些机构职能交叉重叠现象。具体表现在我国现行政治治理属于集权模式,其主要特征是:党国不分,政党集权;政企、政事不分,政府集权;央地不分,中央集权。从中央到地方,各级权力组织机构中,党委通过民主集中制,横向控制人大、政协、政府及法院、检察院等国家权力组织机构,纵向控制下一级党和国家权力组织机构。而党委再又通过民主集中制,最终集权到常委甚至所谓的一把手“班长”个人。因此,政党、政府、中央的集权,在实际中更又往往表现为各级党委书记及常委和政府及行政、企事业单位首长的个人集权。这样一来,公共权力运行中具体的人、财、物、事权高度集中,自由、民主、法治性必然过弱。由于片面强调权力的集中统一,结果是忽视上、下位权的界限区分,二者紧密无间混为一体,宏观领导与具体执行、监督与被监督的关系重叠混乱模糊不清,无须复杂程序即可随意转变互换,弹性自由度太大,从而对权力的监控严重削弱或缺失。 b&1hj[`) 2、在政治权力运行中,权力的上、下位性规则不分。具体表现在由于受权力道德化观念影响和障碍,排斥权力获取上正大光明的公平自由竞争利益激励机制,民主集中制适用范围越位,从下位性权力委任制越界到上位性权力选任制中。这种权力下位性规则的反向错位包办代替下,上、下位性分权规则成为走过场,空有一种形式程序,缺乏实质内容。人大的立法、决策、选举、监督权,以及政协的参政、议政、选举权都不可能真正切实到位。党委与政府之间,则上、下位权隔离未规范制度化,极易以党代政,直接干预插手行政具体执行权。从而造成上位性权力可以任性,以致动力、压力不足,或不勤政对下位性权力领导和监督不到位;或甚至不廉政染指下位性权力谋私,与其同流合污。“上梁不正下梁歪”,上位性权力失职的连锁反应必然是下位性权力失控,跟着不勤政廉政,而且更会变本加厉。 !8W0XUqh+ 考察分权与政治效率的关系,亦可以间接从其反面集权与政治效率的关系来讨论。集权在一定的条件下,其肯定能一定程度上有利于实现权力运行的高效性。邓小平在著名的“南方谈话”中就曾说过要“发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优势”。 [9] 社会主义公有制确实比资本主义私有制有利于国家集权,公有制的制度安排保证了我们能办大事,也办成了许多私有制制度安排下所办不了的许多大事。但是,另一方面,若权力过分集中,又意味着它是不受制约或者是很难受制约的权力,这便使得其普遍地易于导致官僚主义和特权腐败。官僚主义与特权腐败是政治效率的天敌,前者使权力运行低效率,后者则使权力运行甚至负效率。因此,政治权力的分权平衡不仅是政治的必要保险,能够避免政治权力走极端出轨,也有利于调动发挥权力运行横向多方面和纵向多层次的积极性,从而提高政治效率。 ~|ZAS] 众所周知,邓小平既肯定“集中力量办大事”是我国政治制度的一种优越性,也着力否定“权力过分集中”这个前苏联斯大林政治模式的总病根。邓小平早在上个世纪七十年代末改革之初,就以卓越的政治智慧与经验正确地抓住了我国政治制度改革的首先步骤,即从政治治理分权上开始着手。其这方面的精辟论述主要包括在《解放思想、实事求是,团结一致向前看》、《党和国家领导制度的改革》、《关于政治体制改革问题》等一系列收入《邓小平文选》第2、3卷的重要文献中(特别是《党和国家领导制度的改革》,曾被称为政治改革的指导性“纲领文件”)。关于如何进行政治治理分权?邓小平的论述概括起来主要是三个方面:(1)“总病根”是权力过分集中,制度问题更带根本性;(2)具体的目的是克服官僚主义,提高政治治理效率;(3)具体的改进内容重点是:要充分调动多方面的积极性;正确解决好党政不分及中央与地方关系的问题;向地方、社会与企、事业下放权力。 [fb9;,x` 笔者认为有必要重新认识和全面论证集权式政治治理,在当前中国发展过程中的必要性与现实合理性,正确处理集权和分权关系。集权不一定绝对坏,分权也不是绝对好。关键是对权力的分权要科学,配置要合理,监督要切实有效,该分权的权力一定要分权,该集权的权力一定要集权。针对我们长期干预地方政府及企事业单位自治权的顽疾,应扩大地方政府及企事业单位的权力政治资源,真正发挥其自治作用,以落实提供公共服务的责任机制,增强地方政府及企事业单位的活力。地方政府及企事业单位自治权的充分发挥应表现为,有权力政治资源去做其应做的事情。而且在中央集权框架之下,中央政府仍是能够在法规监督、命令指示和政策限制等方面很好的指导地方政府及企事业单位良性地发展自治。把对权力的制约与政治效率有机的统一起来,既要克服现行集权治理模式的弊端,又要保持和发扬中国特色社会主义权力分权模式的优势。 >r,z^]- “事在四方,要在中央。”本来集权与分权,二者各有利弊,但若运用不当则获两害。我国现行的集权治理模式便很大程度上正是如此。一方面政党、政府、中央的集权不是“一竿子插到底”,直接治理基层,而是必须假各种科层制层层累积集权,使政治效率层层衰减,大打折扣。此外是“条块分割”,名义上任何地方行政、企业、事业机构,均受来自于条条、块块两方面的“双重领导”,可实际上这种“双重领导”,不仅没有使政治效率叠加,反而往往是二者之间时有摩擦,政治效率相互抵消。 QR8]d1+GV 另一方面又是过度集权,整个国家大一统铁板一块,“牵一发而动全身”,上下左右全都紧紧缠绕在一起,一损俱损,连基层的乡镇政府、企事业单位也代表着政党、国家……的权威,使民众难以对其制约,更不消说与其抗衡。可谓“天高皇帝远”,看得见的管不着,管得着的看不见,地方政府及企事业单位官吏为所欲为,形成过度集权下中国自古便有的“灭门的知县”现象。而反过来则是“有恒产者有恒心,无恒产者无恒心”, [10] 造成各种短期行为。 m39.j:BG5 邓小平曾一针见血地指出:“加强党的领导,变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导,变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导,变成了‘一切统一口径’。” [11] 总之,在此种集权治理模式下,政党与国家(包括人大、政协、政府及法院、检察院等权力组织机构,下同),中央与地方,政府与企事业,上述各个两方面的积极性都难以真正充分调动发挥好,造成行政、企业、事业三大领域中均无竞争与创造性活力。 OT6Te& 如我国中央政府与地方政府权力结构上是央地不分,中央缺少自己的执行机构。包括中央政府在内,县及省辖市(只包括市区,下同)以上各级政府都不直接执行法律,它们都是“间接性”政府,只有到县及省辖市一级政府才是真正管理、服务民众的政府,直接跟民众发生关系。中央行政机构国务院的部、委、局、署这些部门的职责,主要是政策的制定以及宏观规划与指导,几乎都没涉及到政策的执行,较少在全国各地设立其直属的执行机构。中央政府没有独立执行其职能的手段,必须将地方政府征用为自己的下属执行机构,它的一个重要特征就是整个权力系统的运作是单向自上而下的授权和控制,采用人事和财政、行政上的手段控制地方政府,这造成了集权治理,不能建立地方自治,必然限制发展地方自由民主政治。 j]5e$e{ 中央制定了很多全国性法律,都要由地方政府执行,而地方政府有时可以按照自己的理解随意地不执行或者扭曲地执行。因为地方政府到底不同于执行部门,代表地方的利益并容易产生自己独立的利益,地方官吏则更有自己的个体利益。中央代表全国整体利益立法、制定政策却依赖于地方执行,这是全国性法律或政策被悬空、中央政令不畅的重要原因。中央频繁调动各省市负责人,不能避免新官到任后被地方利益与个体利益俘虏,全国性法律或政策、中央政令执行仍然困难,而且更加诱发各种短期甚至腐败行为。 h^`@%g9 S 从已经披露的众多事例来看,有的是对抗执行,有令不行,有禁不止;有的是歪曲执行,上有政策,下有对策;有的是逃避执行,推诿扯皮,推卸责任;有的是胡乱执行,力度不强,效率平庸;有的是选择执行,断章取义,为我所用;有的是被动执行,不推不动,消极怠工;有的是越位执行,争权夺利,见利忘义;有的是虚假执行,会议贯彻,文件落实;等等不一而足。 zcH"Kh& 总之现实是现行的集权治理下,地方受制于中央,中央也“受制”于地方;结果做事的时候,二者都很难行动,难以发挥“两个积极性”。而且,所有各级政府相互缠绕在一起,权威叠加,由上向下所授,每级地方官吏都代表了政权所有的权威,没有民主的渠道对其进行选择与制约。从理论上说,每一级政府都是全能政府,它的权力都是无限的。中央政府有多大权力,它之下的每一级政府就都可能有多大权力。特别在县及省辖市一级政府那里,因为它与民众打交道,中央政府的所有法律、政策都要由它来具体执行。 DRXUQH 从权力架构上看,集权治理下是金字塔型授权统治模式。而在另外一种地方分权治理的联邦制中,人们看到的是“重叠统治”,即中央与地方政府独立地执行自己的法律及政策。通过这样的观照,我们很容易理解,为什么我们地方无货真的自由民主政治与权力竞争,乃有价实的个体腐败权术。每级地方官吏都将关注的焦点和主要心思放在处理好上级的、同僚的、下级的人际、人事关系上,勾心斗角,投机钻营,只求升官发财、吃喝玩乐。这正是造成地方权力腐败的重要原因,并形成逆淘汰,使地方官员的素质和工作效率低下,“小脚穿大鞋”是一种不可回避的事实。现实中的情况就是这样,国家治理的政治效率无形之中流走了。 kApD D[ N 集权治理下虽然设计了一个自上而下的监督体系,县及省辖市以上各级政府的主要职能就是监督其下级政府。但这样一套自上而下的权力控制体制会导致相邻的两级政府相互勾结:既然权力是自上而下授予,则政绩考核也同样是自上而下进行;而县及省辖市以上各级政府不与民众发生关系,无法直接形成自己的政绩,其政绩来自下级政府政绩的总和;这样,上下级两级政府之间的利益是一致的,它们是一个荣损与共的利益共同体。行政监督失灵了,司法监督也不用说,因为司法是地方化的。当然,更没有民众自下而上的选举自由民主和舆论自由民主监督。 /Dt:4{aTOC 综上所述,中国集权治理与分权治理的合理选择应是,实行集权治理与分权治理辩证相结合的双轨运作机制,使集权与分权在政治治理过程中实现相互促进、相互制约的动态平衡。其中集权治理居主导地位,同时分权治理必须要具有真实意义。从中国人口众多、各地区的经济状况和发展水平差别很大、民族问题、文化背景、各种社会矛盾问题错综复杂等现实国情看,中国实行集权治理与分权治理辩证相结合具有合理性,也只有这样,才能有效地解决国家治理中的现实矛盾与问题。 7!m<d,]N 集权治理与分权治理辩证相结合下,分权治理的目的是提高政治效率,其总体上的原则是:政党与国家、中央与地方、政府与企事业分开,合理划分上述二者之间的事权。 |