本文作者：南京师范大学法学院院长、教授、博士生导师——龚廷泰 * 7zN  
内容提要： P5ESrZ@f  
    在列宁领导下的苏俄新经济政策时期，为了防止国家机关及其工作人员滥用权力，建立有效的权力制约机制，保障社会主义国家公民权利的实现，列宁进行了艰巨的理论探索和卓越的制度创新。列宁对权力制约的理论探索和制度创新是按照权力制约的原则进行构想的，但又根本不同于西方资产阶级的那种权力制衡体制。列宁从法律监督的主体、客体、机制、原则和途径等方面来建构社会主义法律监督体系，从而使社会主义权力监督民主化、法制化。列宁认为，监督活动的主体是广大人民群众，人民的监督权至上；监督活动的对象是领导机关、领导干部，贯穿重心上移的原则，重点是对党和国家最高权力的制约；监督活动的多渠道畅通是保障人民监督权实现的具体途径；监督活动必须通过法律来保障，依法监督是权力监督机制的关键环节。深入研究列宁及其领导的布尔什维克党和苏维埃政权权力监督活动的理论和实践，对于我国实施依法治国、依法行政，规范党和国家的权力运行机制，从而实现建设社会主义法治国家的战略目标，无疑具有重要的指导作用和借鉴价值。 Y_aP:+  
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【人民】人民监督权至上——监督活动的主体 XU7bWafy  
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　　从近代启蒙思想到现代宪政理论，人们都普遍认同这样的观点：人民主权至上。美国学者布鲁斯•阿克曼说过这样的话：所谓人民，它“是一个能有效地促进政治精英和人民大众进行有效互动的程序”（注：布鲁斯•阿克曼：《我们人民：宪法变革的原动力》，孙文恺译，法律出版社2003年版，第201页。）。我国学者周勇认为，在代议制政府的语境中定义“人民”，是对“人民”的最广义的解释。它既包括非自治领土上的人口，也包括独立的国家领土范围内的人口。这种理论认为，一领土单位上的人民行使其人民主权定期地选择其政府。（注：参见周勇《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社2002年版，第7页注2。）这就是说，人民有选择政府的权利。这种选择有两种方式：一种是暴力（革命）的方式，即通过革命手段选择政府。人民民主专政的国家政权就是通过这种方式建立的，它不受任何法律的约束。那种企图通过和平方式“依法”夺取和建立社会主义国家政权的想法，到目前为止，还只能是一种理论的预设。另一种方式是和平（选举）的方式，即按照法律的程序通过选举向政府或议会授权。在这种情况下，“法律只不过是社会结合的条件。服从法律的人民就应当是法律的创作者；规定社会条件的，只能是那些组成社会的人们”（注：卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第52页。）。 ~]W8NaQB(  
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　　根据列宁的观点，无产阶级专政的实质就是无产阶级的统治，是人民民主专政的国家政权，这种统治权或人民主权，具有最高性和不受限制性。为了遵循人民的意志，保护和实现人民的利益，应当随时制定、修改或废止那些不符合人民意志和利益的法律规定，其中也包括宪法（注：郭道晖先生认为，列宁关于无产阶级专政的政权不受任何法律的约束的思想，主要是指无产阶级和人民的统治权不受法律限制，而不是指具体的国家机关在行使立法权、行政权、司法权时可以不依法办事，不受任何法律的约束。这种理解是符合列宁思想的原意的。参见郭道晖《人民的利益是最高的法律——学习列宁的法制思想》，《法学评论》1992年第4期。）。因为说到底“法律只不过是我们自己意志的记录”（注：卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第51页。）。可见，人民主权不受限制，是社会主义的一项重要的法律原则。根据这一原则，人民有权按照法定程序修订、废止那些已经过时或者违背广大人民群众意志和利益的法律。 6B{Awm@v}X  
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　　依据人民主权理论，人民群众对国家权力的监督主体地位乃是不可动摇的。列宁历来重视人民群众对党和国家机关进行监督的主体作用，认为广大群众自觉地行使国家权力监督权是社会主义国家的力量源泉之一。十月革命一胜利，列宁马上就主持通过了《工人监督条例》和《罢免权法令》，强调实行工人监督权和人民的罢免权，指出只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关，才能“使人民的代表真正服从人民”（注：列宁：《罢免权法令草案》，《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年版，第102页。）。之后，他又提出国家监督工农化的原则并努力把它付诸实践。在列宁晚年，针对日益严重的官僚主义，他从新的高度提出了进一步强化人民监督主体作用的问题，提出要到“我国专政根基最深的地方去发掘新的力量”（注：列宁：《我们怎样改组工农检查院》，《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第373页。），即到工人和农民中去发掘新的力量来充实监督队伍。列宁要求全党，要大力发展、加强和扩大工农检查机构，使国家监察人民委员部的一切工作全盘“工人化”（及“农民化”）。（注：参见列宁《俄共（布）中央政治局关于工人检查问题的指示》，《列宁全集》第38卷，人民出版社1986年版，第71页。）目的是要“把全体劳动群众，男子特别是妇女，都吸收来参加工农检查工作”（注：列宁：《对〈工农检查院条例〉草案的意见和补充》，《列宁全集》第38卷，人民出版杜1986年版，第72页。）。要采用逐步吸收、轮流替换的原则，把那些优秀的工人、农民选拔上来。列宁设想，把党的监督、行政监督、法律监督和人民监督结合起来，以人民监督为主，确立人民的监督权至上的原则，这是社会主义监督机制根本区别于资本主义监督机制的最突出体现。 $ 1ZY Vw  

【党内监督】完善党内自我监督机制——监督活动的关键 x-<dJ}`  
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　　共产党作为领导党和执政党，有责任监督党和政府官员的权力与行为，对党的组织及党员进行有效的监督。为此，列宁及其领导的布尔什维克党进行了有益的探索。其具体做法是： $c-3Q|C  
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　　(1)提升党的监督机构的法定地位。成立党的中央监察委员会，作为与中央委员会完全平行的机构，由党的全国代表大会直接选举产生，对党的最高权力机构负责。列宁向党的第十二次代表大会提出建议，从工人和农民中选出75～100名新的中央监察委员，“当选者也像中央委员一样，应该经过党的资格审查，因为他们也应享有中央委员的一切权利”（注：列宁：《我们怎样改组工农检查院》，《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第374页。）。列宁指出，中央监察委员会并不从属于中央委员会，而是与中央委员会完全平行的机构，享有同中央委员会平权的地位，党的中央委员和中央监察委员不得互相兼任。中央监察委员有权参加政治局的任何会议；有权审查政治局的任何决定和文件；有权在政治局和中央委员会会议上向任何人提出质询，“不管是总书记，还是某个中央委员”，都不能“妨碍他们提出质询，检查文件”（注：列宁：《我们怎样改组工农检查院》，《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第377页。）。对此，有人担心，中央委员会和中央监察委员会的地位平等会导致党内出现分裂。列宁认为，这种担心是不必要的，因为“我们的社会制度内并不存在必然发生这种分裂的基础”（注：列宁：《我们怎样改组工农检查院》，《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第377页。），这一切归根到底取决于“工人和农民这两个阶级的合作”（注：列宁：《我们怎样改组工农检查院》，《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第377页。）。 heWb(E&  
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　　(2)保障监察机构的独立性。与中央监察委员会的地位相一致，各级监察委员会由同级的党代表大会选举产生，并向代表大会报告工作，不受同级党委的管辖；各级党的监察委员有权出席同级党委的一切会议和本级党组织的一切其他会议并有发言权；对监察委员会的决议，同级党委必须执行，不得撤销，二者不能协调时，提交同级党代表会议或上级监察委员会解决。上述规定，写入了1922年8月俄共（布）第十二次全国代表会议通过的新党章。 y^Lw7  
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　　这些都说明，列宁很重视执政党自身的自我监督，中央监察委员会被赋有特别权力，并以党的章程形式予以明确规定，从制度上保证了党的监察委员会拥有并确能独立行使对同级党组织及其领导者的参与权、检查权、质询权、纠错权、否决权、查处权等基本权力。这一切不仅对于当时苏维埃俄国加强党内监督、搞好民主法制建设起了重要作用，而且对于我们当前搞好党内监督、建立有效的党内监督制约机制具有重要的借鉴价值。

【领导机关、领导干部】重点是对党和国家最高权力的制约——监督活动的客体 [V2l&ZUni  
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　　列宁认为，监督的对象是党和国家机关的领导干部特别是党和国家的最高机关和领袖人物。在党和国家权力高度集中的政治体制下，对党和国家的上层领导的监督具有决定的意义。因此权力监督的客体，首先是监督党和国家的最高机关和最高领导，其次才是一般机关及其领导干部。列宁提出，中央监察委员会要对中央政治局加强监督，他们应当出席政治局会议，对其决策过程进行直接监督；审查政治局的一切文件；更重要的是对个人工作进行监督。列宁强调：“中央监察委员会委员必须在自己主席团的领导下，经常检查政治局的一切文件。同时他们应当恰当地分配自己做检查工作的同时，以便对我们的机关（从最小的分支机关到最高的国家机关）的办文制度进行检查。”（注：列宁：《宁肯少些，但要好些》，《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第384～385页。）列宁对斯大林的权力过大而又过分自信的官僚主义行为表示了极大的担忧，（注：参见列宁《给代表大会的信》，《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第339～340页。）提出对他的权力要进行有效的制约，不然的话，就会使政治局的工作受到个人情况和偶然因素的影响，就容易出现少数人的个人意志统治全党的情况；更有甚者，会出现因个人意见不同而导致党的领导集团分裂，进而导致全党分裂的严重后果。因此，在后来的多篇文章中，列宁进一步从政治制度和法律制度建设的高度提出了改革的办法，他认为把党的最高机关、最高领袖人物置于人民监督之下，乃是人民监督的重心所在。列宁多次点到了总书记斯大林，但在斯大林主持下出版的《列宁全集》，却讳莫如深地把这些内容删除了。这也恰恰从一个侧面反映出列宁点到了问题的要害。（注：令人遗憾的是，在列宁逝世以后，斯大林掌握了党政军的最高权力并且失去了制约，列宁在世时的担忧变成了严酷的事实。这也充分说明，列宁给我们留下了宝贵的理论财富，同时也留下了需要继续探索和着力解决的跨时代难题。）

【监督体系】监督活动的多渠道畅通——保障人民监督权实现的具体途径 HsO=%bb  
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　　为了保障人民监督权的实现，除了党和国家的专门机构实行监督之外，还必须建立多渠道畅通的社会监督体系。列宁根据苏维埃俄国的实际情况，创造了多种形式、多条渠道的群众监督网络，在人民监督的实践中发挥了重大的作用。 U'\\(m|  
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　　一是利用工会组织实行监督。工会是工人阶级的群众性组织，它便于组织并代表工人群众参与国家社会事务的管理。在苏维埃政权成立之初，就颁布了《工人监督条例》，并成立全俄工人监督委员会，作为最高工人监督机关，与其他国家机关是平行的，可以独立地行使“罢免权，即真正的监督权”。（注：列宁：《在全俄中央执行委员会会议上关于罢免权的报告》，《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年版，第106页。然而，苏维埃俄国并没有把这一做法贯彻到底。1919年4月，全俄中央委员会规定，包括工人监督委员会在内的所有的监督机关转交国家检察部管辖，工人监督机关不仅在形式上降格了，而且实际上的权限也下降了。这也充分说明，人民群众罢免权的真正行使绝不是一件轻而易举的事。）把工人监督作为基本国策在苏俄全国实施，发挥工会同各种违法、违纪现象作斗争和群众监督的职能，使工会成为工人阶级监督厂主直至国家机关工作人员的重要渠道和组织力量。 6G(k{S  
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　　二是通过信访渠道实行监督。列宁认为，搞好群众的信访工作，是无产阶级政党、国家机关及其工作人员密切联系群众、保障人民监督权的又一重要渠道和形式。对接待群众来信来访问题作了如下明确指示：(1)实行定时公开接待。每个苏维埃机关，都要张贴接待群众来访日期和时间的告示，星期日和节日也必须规定接待时间；不仅贴在室内，而且贴在大门口，使没有出入证的群众都能看到，即接待室必须设在可以自由出入的地方。(2)实行来访登记制度。每个苏维埃机关都要设登记簿，要有简要的记载，记下来访者的姓名、申诉要点及交谁办理。(3)国家各人民委员部必须在各地设立星期日也保证接待的问事处。这些问事处不仅要就群众询问的问题一一作出口头或书面的答复，而且要替不识字的人和写不清楚的人免费代为申诉。这些问事处不仅必须吸收一切加入苏维埃的党派的代表以及没有加入政府的党派来参加，而且必须吸收非党的工会和知识分子联合会的代表参加。(4)对信访制度实行检查监督。国家监察部的负责人有权参加所有的接待，并有责任随时视察接待工作，检查登记簿，把视察、检查登记簿和询问群众的情况作成记录。(5)对群众来访来信的答复要确切和迅速。如果某个领导机关不重视信访工作，对群众反映的问题处理不当，来访者还可以向上级申诉。（注：参见列宁《关于苏维埃机关管理工作的规定草案》，《列宁全集》第35卷，人民出版社1985年版，第360页。）列宁本人在极其繁重的国务活动中，还抽出时间亲自接待群众来访，亲自批示处理来信，他要求人民委员会办公厅主任向他报告人民委员会接到的对所有政府部门和人员的一切控告，书面控告必须在24小时内、口头控告必须在48小时内报告，并责成办公厅主任细心监督他对这些控告的批示的执行情况；他明确指示，对群众来信来访置之不理，法院要予以追究，对打击报复者要予以严惩。在列宁的领导下，群众的监督权得到了有效的保护。 !PO(Bfd  
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　　三是充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。列宁认为，新闻媒体是公开政务、沟通信息、监督领导机关工作的重要渠道和手段。因此，他十分注重利用新闻媒体宣传法律和法令，报道党和国家机关的活动情况，他主张传媒在表扬先进典型、批评落后现象的同时，充分发挥对党和国家机关中的官僚主义、违法犯罪和腐败现象的舆论监督作用。针对法庭对党员领导干部违法犯罪包庇纵容、姑息养奸的做法，列宁明确指示：务必把一些党和国家机关的违法犯罪案件提交法庭审判，并通过媒体公开报道。之所以要这样做，“不仅仅是为了严厉惩罚（也许只要警告就够了），而主要是为了公之于众”（注：列宁：《致瓦•亚•阿瓦亚涅索夫等人》，《列宁全集》第52卷，人民出版社1988年版，第126页。），通过新闻媒介和舆论监督，使群众了解苏维埃机关。因为只有“当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量”（注：列宁：《关于和平问题的报告的总结发言》，《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年版，第16页。），人民的监督权才能真正落到实处，才能真正确立劳动群众在社会监督系统中的主体地位，从而充分调动人民管理国家的积极性和主人翁精神。

【依法监督】监督活动的合法性——权力监督机制的关键环节 {!=IGFe  
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　　列宁始终认为，党的领导和监督以及人民群众的监督必须依法律规定和一定法定程序来实施，法律监督是权力监督机制的关键环节。(1)设立国家专门法律监督机关，并指导其正确有效地开展工作。苏维埃政权建立之初，就组建了司法人民委员部，负责法律的编纂、宣传和监督法律的实施等工作，做到监督活动有法可依、有章可循。(2)监督程序合法化，以维持司法程序的正义性，防止监督权力自身的滥用。列宁强调，各种调查委员会的活动，应当在司法人民委员的直接参加下进行，其有权检查各种调查委员会的工作是否符合法定程序。十月革命后，为了采取有力措施打击反革命势力的破坏行为，惩治怠工和投机倒把活动，苏维埃政权成立了全俄肃反委员会。但为了防止这个特殊机关滥用权力，又明文规定：这个委员会的工作，应在司法人民委员部、内务人民委员部和彼得格勒苏维埃主席团的密切监督下进行。革命法庭的调查委员会则受司法人民委员部和彼得格勒苏维埃主席团的密切监督。（注：参见《列宁与全俄肃反委员会》《上》，群众出版社1981年版，第37页）(3)执法机关分工合作。列宁要求法律监督机关与法院、检察院应明确各自的职责范围。监督机关的实际任务是“根据公民的控诉进行流动检查”（注：列宁：《对关于改组国家监察人民委员部的法令草案的意见》，《列宁全集》第35卷，人民出版社1985年版，第517页。）；检察院则没有丝毫的行政权，对任何行政问题都没有表决权，它只是把案件提交法院判决；法院则依据全联邦统一规定的法律“受理检察长提出的违法案件”并依法作出是否有罪以及量刑多少的判决。（注：参见列宁《论“双重”领导与法制》，《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第195页。）列宁的上述设想与要求，得到了全俄中央执行委员会的采纳，并于1922年5月13日由司法人民委员部提交第九届全俄中央执行委员会第三次常会审议，常会批准通过了与列宁的思想主张相一致的《检察条例》。根据1922年7月8日的法令，《检察条例》自同年8月1日起施行，从而使监督活动本身也纳入法制化轨道，确保了监督活动的合法有效性。（注：参见《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第527～528页注151。）

结语 8o~
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　　列宁关于社会主义国家权力监督的内容十分丰富，措施也较为具体。这些理论和具体实践，既体现了现代法治国家所共同认可的一些基本理念和基本原则，也观照出社会主义法治国家之基本价值追求和制度设计的俄国特色。同时，列宁不是抽象地解读这些原则，也不是机械地照搬这些原则，而是把上述原则同社会主义的本质规定性相结合，同人民的利益相结合，同无产阶级政党的性质、宗旨、使命和历史任务相结合，同俄国的具体国情即同俄国的经济发展水平、政治制度建构、文化与历史传统相结合，从而使列宁的理论与实践大大超越了资本主义国家的法治文明。列宁的权力监督理论与实践，是当时苏俄的具体历史条件的产物，我们不能照搬照抄，但是，就其所提出的权力监督原则而言，则具有一定的普适性。诸如：如何切实确立人民群众对国家权力监督的主体地位，如何完善党内权力监督机制，如何使人民群众能够对党和国家的领导机关及其工作人员实行有效的监督，如何使权力监督体系保持多渠道畅通，如何使权力监督机关和人民群众能够合法、合程序地行使监督权等。这些问题值得我们去思考和探索，也为我们提供了可供借鉴的原则和方法。