Re:李少文:国家监察体制改革的修宪工程 ——宪制变革的一种控制方式 从而有利于实现控制权力的目标——“把权力关进制度的笼子里”。 0oe<=L]F (二)改革输入的民意 mgxIxusR 修宪是高度共识基础上的民意表达。输入的民意是对国家监察委员会的制度想象,也是对未来宪法和宪制结构的整体认知。而民意输入的方式和过程却是分散的。政治活动参与者一方面有意识地通过民主制度和民主方式积累民意,另一方面也通过改革试点、制定《国家监察法》等方式扩张改革的合法性基础和空间。 z*Sm5i&)_q 设计国家监察委员会是中国共产党十八届六中全会提出的重要战略部署,是党的重要政策表述和意志表达。在十八届六中全会之后,中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,它是政策的最好说明。试点方案强调国家监察体制改革“是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。”并且,这一方案指出“深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。……整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段。”此机构建立之后,将会实现行使公权力的公职人员监察全面覆盖,形成一种“不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。作为中国特色社会主义事业的领导核心,中国共产党的政策具有强烈的民意基础,经由党的中央委员会全体全会所做的决策,是政党政治的结果。它首先反映了党的意志,同时也体现了这一政策所具有的强烈指导性意义,势必得到有效贯彻。 0QQss 前面已经提到的改革试点也在民意输入方面也发挥了重要作用。试点由全国人大常委会授权,在三省市铺开深度的改革措施,实际上是动员了政府过程。这是在没有全局性改革的情况下,由政治活动参与者通过全国人大常委会参与的制度试验。改革试点既有利于获得经验,也有利于获取动力;经验是试点的首要目标,而动力既包括合法性补足,也包括认受性的增加。由三省市先行试点的意义不容小觑,它对于补偿现阶段监督权配置的认识不足、合法性不足以及空间不足有着重要的作用,这种作用最后就体现为对全面改革的民意支持。 #XV=,81w 有关《国家监察法》的讨论同样也有利于吸纳民意。改革试点启动之后就开始讨论其法律地位的问题。[35]可以说,《国家监察法》是整个制度设计的关键。如果制定了相对完备的《国家监察法》,明确监察机关的性质、定位和运作机制,那么制度的整体面貌就将确定。将《国家监察法》的制定置于宪法修改之前,既是修宪具体方式的探索,也是通过立法的讨论来增加制度的想象力,而这种想象力恰恰就是民意的输入方式。 <J[le= 总的来说,修宪过程基于一系列的制度讨论、反思与推动来搜集民意,并且集中表达民意。这是一种结合了政党政治与政府过程的民意输入方式,尤其是它纳入了全国人大常委会的授权改革试点与地方推动改革的实践以及全国人大及其常委会讨论制定相关立法的过程,彰显了本次修宪的独特性。换句话说,修宪不仅是政党政治运作的过程,也是通过了某种形式的政府过程,两者共同作用于修宪的民意输入。 yu?5t?vf 8WP>u8& 四、修宪工程是关于改革的宪法技艺 B(
[x8A] F c[KIG3@ 修宪存在难易之辩,这也形成有关柔性宪法与刚性宪法的分类。[36]实际上,刚性宪法和柔性宪法作为宪法类型的基本划分方式,不仅是因为修宪涉及到的程序的繁复性,更在于通过修宪之难易所揭示的宪法效力情形。所谓柔性宪法,是指创制宪法的形式和程序与一般的普通法律一样,由此产生的宪法在法律效力上与普通的法律的效力是一样的。柔性宪法最初是用来指称英国这样的不成文宪法,[37]但随着这个概念的推广,柔性宪法也成为效力层次较低或落实情况较差的宪法的类型指称。若仅从文本上看,我国宪法当属刚性宪法,但若从效力特点上看,我国宪法就属于较为典型的柔性宪法。在柔性宪法之下,修宪程序似乎就没有什么特殊意义。然而,之所以要对宪法修改加以限制,确保宪法的刚性,在很大程度上正是因为宪法的根本性与最高性。所以,在“柔性宪法”之下也要有体现宪法根本法的地位和功能的制度方式,本文力图证成的修宪工程就是为此所做的努力。 Ur j*V0^ 更进一步地说,修宪看似是一种程序机制,却是对宪制结构的一种“反叛”。这种看似矛盾的情况,正好反映了发展修宪工程的意义——通过既有宪制结构约束对宪制的“反叛”。修宪工程试图约束的正是政治活动参与者发展宪法的行为,它通过一系列制度化和非制度化的方式,为政治活动参与者的行为提供规则和程序的指引,也提供了激励和约束。它有利于重建修宪自身的正当性。[38]修宪从来都不是最后的程序性措施,更是一个完整的政治过程,这个过程输入了政治活动参与者的意志,也输入了宪法和既有宪制结构的功能(效力)。实际上,宪法所预留的变革空间是极为狭窄的。然而,宪法发展不仅是制度的自然生长,更是外在力量的介入。修宪工程所针对的首先就是这种主动作用。 X/]@EF 设计一个完备的修宪工程来控制监察委改革,将新设计的机构——国家监察委员会有效融入宪法秩序之中,将快速形成新的宪制结构并发挥其作用,这也是改革的应然之义。现行宪法没有规定专门的监督权,但现实政治中却有着多种形式的权力监督方式,最典型的当属来自党的纪律监督。长期以来,这种监督权都在宪法之外运行,将其纳入法治轨道正是改革的目标。设置国家监察委员会,重塑宪法中的监督权,能够强化监督权的地位,明确其功能与界限,并且有效地将党的纪律监督与国家权力配置结合在一起,实现监督权的体系化。它吸收了主权者在场的逻辑,借鉴君主制的优点,并与现代宪法结合,有效保护公民的自由和权利,形成复合逻辑的宪制结构。如此重大的宪制变革经由严密的宪法制度设计,使之符合宪法的目标,并发挥宪法的功能与效力,这就是修宪工程的意义。 =O/Bte. 宪法是国家的根本法,体现并实现宪法作为国家根本法的地位和功能就是宪法秩序的建立。建立宪法秩序的过程,仰赖宪法发挥其民主逻辑和法治逻辑的双重作用,既通过设计出来的民主制度和民主权利组织“政府”,发挥宪制结构的民主功能,亦通过制度规范约束政治活动参与者及其行为,控制政治过程。所以宪法的功能体现在多个层次,它从来都不只是需要演绎推理的规范体系,也是一个“统治文件”(governing document)。[39]宪法发挥其治国理政的功能,通过设计民主制度塑成国家,亦通过宪法控制民主过程,后者自然包括控制政治活动参与者激进地变革宪法和宪制结构的行为。所以修宪从来都不是脱离宪法秩序的活动,而恰恰是在宪法控制之下的活动。证成修宪工程,就是证成宪法对宪制变革的控制力,证成宪法对民主的全面控制。这也是极具柔性特征的中国宪法的迫切任务。 QWmE:F[M~ ~PQ.l\C 五、结论 T}~TW26v fJ,N.O+9E 本文力图证成修宪工程作为控制宪制变革的方式的意义,通过国家监察体制改革说明修宪工程的内容与功能。宪制性变革是政治活动参与者的意志表达,修宪不只是一种程序性表述,也是宪法和宪制控制之下的政治过程。建设监察委的修宪工程,既是推动改革的有力举措,也是发挥宪法功能的方式。监察体制改革吸收了君主制和公民自由的逻辑,形成“行政——监察”两分的主导结构,作为一种功能性制度设计发挥作用。它对于维护党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一具有积极意义,尤其是有利于加强党的领导,是中国共产党的宪法工程。修宪工程以塑造新的宪制结构为重点,也有利于增强制度的正当性和认受性,亦指引改革的方向与动力。形成完备的修宪工程理论,正是宪制变革所需要的理论框架,因为它有利于正确阐释我国宪法和宪制结构,也有利于为新的制度设计补充足够的改革资源与空间。中国共产党推动宪法工程是宪制变革的重要动力,它所受到的控制也反映了我国运行中的宪法。 Ku;fZN[g 注释: N&8TG [1] 秦前红:《困境、改革与出路:从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》,《中国法律评论》2017年第1期;李忠:《国家监察体制改革与宪法再造》,《环球法律评论》2017年第2期;韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,《法学评论》2017年第3期。 l=^A41L_ [2] 有关宪法修改和宪法变迁之间的关系,理论上有不同的观点。参见秦前红:《宪法变迁论》,武汉大学出版社2003年版,第1—3页。 KuNLu31% [3] 秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》,《环球法律评论》2017年第2期;翟志勇:《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》,《环球法律评论》2017年第2期;韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,《法学评论》2017年第3期;叶海波:《国家监察体制改革的宪法约束》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。 WxdQ^#AE [4] 西耶斯就认为产生于人民制宪权的宪法是不可修改的,他严格区分制宪权与宪定权,而制宪权是绝对的、一次性的。参见[法]西耶斯:《论特权·第三等级是什么?》,冯棠译,商务印书馆1990年版,第56—68页。 !`ol&QQ# [5] [德]施密特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2016年版,第147页,第149—163页。 f*ZU a [6] 李少文:《宪法工程:一种宪法学方法论》,《法学评论》2017年第1期。 t@RYJmW [7] [德]施密特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2016年版,第295页。 )!y>2$20 r [8] 孙笑侠、冯建鹏:《监督,能否与法治兼容——从法治立场来反思监督制度》,《中国法学》2005年第4期;张晋藩:《中国古代监察思想、制度与法律论纲——历史经验的总结》,《环球法律评论》2017年第2期。 4"@<bKx [9] [德]施密特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2016年版,第373页。 ^({)t [10] 刘建明:《“第四权力说”的历史滑落》,《现代传播(中国传媒大学学报)》2006年第4期。 ;D5>iek5 [11] 李少文、秦前红:《论微博问政的规范化》,《河南社会科学》2011年第4期。 +qxPUfN [12] [法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版,第4页,第19页。 B`tq*T% [13] 丁邦开:《党政分开的法学思考》,《法学研究》1988年第3期;蔡定剑:《党政分开与加强社会主义民主建设》,《当代法学》1988年第1期。 !+xQ [14] 有学者认为,监察委改革或将带来八二宪法体制的重塑。参见翟志勇:《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》,《环球法律评论》2017年第2期。 MsB>3 [15] 李少文:《宪法工程:一种宪法学方法论》,《法学评论》2017年第1期。 a|ft l&uk [16] Keith E. Whittington, Constitutional Construction:Divided Powers and Constitutional Meaning, Cambridge: Harvard University Press, 1999,pp.4-5. SNEhP5! [17] Keith E. Whittington, Constitutional Construction:Divided Powers and Constitutional Meaning, Cambridge: Harvard University Press,1999,pp.4-5. ` ]|X_!J- [18] 张千帆主编:《宪法学》,法律出版社2004年版,第68—75页。 e~h>b.~ [19] Bruce Ackerman, We the People,Vol.1: Foundations, Cambridge: Harvard University Press,1991,pp.230-294. pA7-B>Y [20] 李少文:《地方立法权扩张的合宪性与宪法发展》,《华东政法大学学报》2016年第2期。 ! VwU=5 [21] 秦前红:《监察体制改革需修宪保障》,《领导科学》2017年第3期;焦洪昌、叶远涛:《论国家监察体制改革的修宪保障》,《北京行政学院学报》2017年第3期;叶海波:《国家监察体制改革的宪法约束》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。 6|97;@94 [22] 例如张千帆教授对“良性违宪”事例的分类和他的宪法变通理论。参见张千帆:《宪法变通与地方实验》,《法学研究》2007年第1期。又如沈岿教授对1988年深圳市土地出租问题的分析,参见沈岿:《宪法规范层次论——一种解释方法》,《清华法学》2012年第5期。 Z['.RF'` [23] 例如政治宪法学试图通过论证中国共产党作为主权者的“常在代表”,从而表明党的政策和行为的合宪性,回避“良性违宪”为问题。参见陈端洪:《宪法学的知识界碑——一个政治学者和一个宪法学者关于制宪权的对话》,《开放时代》2010年第3期。又如沈岿教授试图论证宪法规范具有层次,从而运用解释方法回避“良性违宪”的问题。参见沈岿:《宪法规范层次论——一种解释方法》,《清华法学》2012年第5期。 AXfU$~ [24] 秦前红:《全国人大常委会授权与全国人大授权之关系探讨——以国家监察委员会为研究对象》,《中国法律评论》2017年第2期。 #mH@ /6,#[ [25] 李少文:《地方立法权扩张的合宪性与宪法发展》,《华东政法大学学报》2016年第2期。 GqFx^dY4* [26] 田雷:《“差序格局”、反定型化与未完全理论化合意——中国宪政模式的一种叙述纲要》,《中外法学》2012年第5期。 h\RX/C!+ [27] 郑磊:《国家监察体制改革的修宪论纲》,《环球法律评论》2017年第2期。 p_r` " [28] 与之接近的较为典型的例子是当时设计特别行政区的宪法规定和特别行政区制度通过制定《基本法》具体化的方式。 :I"CQ
C[Z [29] 郑磊:《国家监察体制改革的修宪论纲》,《环球法律评论》2017年第2期。 4Z)4WGp! [30] 张国安:《论中国古代监察制度及其现代借鉴》,《法学评论》2009年第2期;张晋藩:《中国古代监察思想、制度与法律论纲——历史经验的总结》,《环球法律评论》2017年第2期。 ROO*/OOd [31] 有关讨论可参见孙笑侠、冯建鹏:《监督,能否与法治兼容——从法治立场来反思监督制度》,《中国法学》2005年第4期;葛洪义:《“监督”与“制约”不能混同——兼论司法权的监督与制约的不同意义》,《法学》2007年第10期;陈国权、周鲁耀:《制约与监督:两种不同的权力逻辑》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第6期。 k(Yz2 [32] [法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张雁深译,商务印书馆1982年版,第154页。 : }Jx [33] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程如逢等译,商务印书馆1980年版,第263页、第264页。 5Z=4%P*I [34] 周叶中主编:《宪法》,高等教育出版社、北京大学出版社2000年版,第105页 。 |9@,ri\'Rg [35] 马怀德:《<国家监察法>的立法思路与立法重点》,《环球法律评论》2017年第2期;姜明安:《国家监察法立法的若干问题探讨》,《法学杂志》2017年第3期。 nx9PNl@?V [36] 周叶中主编:《宪法》,高等教育出版社、北京大学出版社2000年版,第47页 。 .soCU8i3 [37] James Bryce,Flexible and Rigid Constitution, in James Bryce, Studies in History and Jurisprudence,Oxford: Clarendon Press, 1901, pp. 124-213. :\TMm>%q [38] 李琦:《转型中国的修宪困境与政治正当性》,《法商研究》2006年第4期。 570Xk\R@M [39] Keith E. Whittington, Constitutional Construction:Divided Powers and Constitutional Meaning, Cambridge: Harvard University Press, 1999,p.1. Xj?Wvt 作者简介:李少文,法学博士,中央党校政法教研部讲师。 W?7l-k=S 文章来源:《开放时代》2018年特刊。 |