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红军哥萨克

苏维埃社会主义共和国联盟最高苏维埃主席团副主席

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苏联政府体制浅析

苏联现行政府体制初创于1917年十月革命后，从二十年代末开始逐渐定型化，1936年，苏联把中央政府的机构设置、各级国家行政管理机关的权限划分和相互关系的基本制度写进宪法，以国家根本法的形式将政府体制固定下来。六十多年来，苏联政府体制虽然在机构设置上时分时并，减减增增，但从行政权力的结构来说，并无实质性的改变；看其发展趋势，今后也不可能实行重大的改革。

一、苏联政府体制的特点

世界上不同国家的政府体制都具有自己的特点。苏联观行的政府体制是以高度中央集权的、多部门、多职能的国家行政管理为基本特征的。从国家结构上看，苏联虽然是联邦制国家，但作为苏联联邦成员的各加盟共和国在对内对外的关系上，实际已不具有独立行使国家主权的性质和职能。从决策层次上看，一般政府决策可分为三个层次，第一层次是中央行政机关的决策，第二层次是地方最高级行政机关的决策，第三层次是基层行政单位的决策。其中第二层次的决策情况对于识别中央和地方的关系具有重要意义，就是说，要看地方最高级行政机关决策权的受控程度。苏联的情况是第二层次决策的独立权很小，重大问题均受第一层次控制。从权限划分上看，苏联中央政府的权限范围极广，包括确定统一的行政立法基础和行政活动原则、制定统一的国家计划和财政预算、规定统一的社会经济政策、直接管理苏联重要企业、控制国家对外活动、实际操纵加盟共和国的机构设置和人事任免，等等，几乎无所不包，除了宪法规定的苏联部长会议的职权之外，已无多少重要的、有实质性的权力划归加盟共和国。从国家行政活动的实际情况上看，在苏联，宪法规定与实际执行相脱节的情况比较严重，国家权力在中央一级向行：政机关集聚的现象早已发生，最高苏维埃的作用不能充分发挥，而行政权力又逐渐往少数人的手里集中，例如苏联部长会议主席团在1977年以前就是一个来经宪法确认而擅自行使权力的机构。另外，在中央和地方的关系方面，苏联部长会议可以直接向加盟共和国的任何地方机关行文下令，中央管理部门还派出代表参加盟员国部长会议的工作，有的并享有表决权。总的情况是上级管理机关对下统得很紧，卡得很死，时常漠视下级机关和企业的自主权。

苏联的政府体制较比其他国家有以下几个突出之点：

（一）强调实行以部门管理为主、部门管理与地区管理相结合的原则。他们认为只按部门管理或只按地区管理都会给国民经济造成困难，但部门管理原则是首要的。按部门原则管理经济是生产专业化和科学技术发展的要求，而按地区原则管理经济则是解决劳动力的来源、搞好生产和社会的基础设施配套、促进地方经济综合发展的需要。苏联部长会议大多数的部和其他主管机构从创设初期就是按国民经济产业部门建立起来的；1934年发动的对只注意管理技术分工而忽视生产专业特点的“职能制”的批判，使按部门设置行政管理机构的做法得到进一步的发展。后来随着新的国民经济部门的出现和社会生产的专业化分工越来越细，以部门为主的经济行政管理原则就坚持了下来。为了贯彻这个原则并适应地区的特点和需要，使“条条”与“块块”相结合，在处理中央与地方的关系上采取“双重从属制”，即我们所说的双重领导。在苏联除了全联盟部之外，地方各级国家管理机．关都——律实行“双重从属制”。

（二）政府机构庞大，分工很细。这是和以部门为主的管理原则相联系的，也有苏维埃政权建设上的传统的原因。早在苏维埃政权初期，政府机构的摊子就很大。如1922年人民委员会内的各种委员会就有120多个，国民经济最高委员会下设的总管理局有71个，中央和莫斯科市的国家机关工作人员达到24万3千多人。从三十年代中期开始，苏联出于加强具体领导、减少管理活动的中间环节、使管理工作更接近管理对象等考虑，便把部级机构不断化小、分细，结果逐渐形成—个十分庞大的行政系统。时至今日，苏联部的数量之多，按人口平均居于世界第一位。在苏联各部中，仅管理机器制造的部门就将近二十个；有些部、委的下属机构多达一百上下，往往是按金属或农作物的种类、交通运输设备的部件——设置管理部门，分得很细，专业化的特点很突出，这在世界各国中也极为罕见。

(三)对国民经济的管理在国家行政管理中占很大比重，并采取政企不分的管理方式。组织和领导社会经济生活是苏联国家对内的重要职能。苏联的行政管理机构是政治与经济的统，一体。由于苏联的全民所有制采取国家所有制的形式和实行国家计划经济，政府必然成为国民经济的管理者与组织者，因而无论在其机构设置上还是在管理活动上都以组织国民经济为主。从下表可见苏联历史上和现在主管经济的部在所有部中的比重及其增加的情况：

部的类别 1924 1936 1947 1950 1956 1981
主管经济的 6 13 49 41 46 56
主管社会文化的无 1 4 4 3 4
主管政治行政的 4 4 6 7 4 4
共计 10 18 59 52 53 64

同时，苏联一向是政企不分的，各部、委一般都直接掌管——些企业和其他经济组织，对企业部门的人、财、物有绝对支配权；一切属于国家经济命脉的部门又都统归联盟部管理。近十几年来，苏联虽然撤销了部、委下属的一些管理总局，以联合公司取代，在主管部的领导下，采取两级制(主管部——生产联合公司)或三级制(主管部——全苏联合公司——生产联合企业)的管理形式，但实际上仍起国家行政管理机构的作用，政企不分、主要用行政方法管理经济的状况并没有根本改变。

（四）国家委员会在政府机构中占重要地位。主管经济的国家委员会是苏联政府管理工业和整个国民经济的职能性综合管理机构。它们在全苏境内直接地或通过其设立的机关实行跨部门管理。国家委员会与各部虽然不存在隶属关系，但可代表部长会议行使管理权，向有关各部发布指令，审批各部制定的标准、规则和方案，在整个国民经济中起综合管理和协调的作用。目前在苏联的国家委员会中地位比较突出的是国家计划委员会、国家建设委员会、国家科学技术委员会和物质技术供应委员会。其他一些非主管经济的国家委员会，作为中央的专业机关或职能机关在政府机构中也占有重要地位。

（五）一长制与委员制相结合的领导方式。苏联部长会议和各级苏维埃执行委员会是实行委员制的机关。苏联部长会议下面的各级行政管理部门实行首长个人负责制，机关首长对本机关的政务负全部责任，同时又以体现集体领导的委员制相辅助，在各部，委设部务委员会。部务委员会集体进行部、委的重大决策，检查命令的执行和任务完成的情况，研究干部的配备、审查部、委重要的决定与命令。就是说，、在讨论和决定问题的过程中实行合议制，在执行过程中则实行首长负责制。在部长和部务会议发生分歧时，部长有权实施自己的决定。部务会议所作的决定也须由部长签发方能生效。部长会议根据部长或部务委员的报告或申诉可对他们间的分歧意见实行裁决。苏联认为，采用——长制是加强工作人员的责任心和提高他们业务技术的必要条件。

（六）重视行政法规对调整和保障国家管理活动的作用。苏联从建国初期就十分重视行政立法。在苏联历史上的几个宪法中，对国家行政管理机关的组织与活动原则规定得都比较详尽并具有相当的稳定性。对于中央政府的机构设置、权限与活动程序亦有《苏联人民委员会法》和《苏联部长会议法》加以规定；其下的各部、委都订有自己的规程或条例。苏联国家管理机关的执行和号令活动，具体表现为国家管理文件，国家管理机关发布文件是它对社会生括实行国家管理的重要方式之一。苏联国家管理文件的系统是：部长会议的决议和命令、部长的指令和训令、地方人民代表苏维埃执行委员会的决定。这些文件都具有法律效力。

（七）苏联党在国家行政管理过程中居于核心地位，同时各种群众组织也作为国家管理的主体参加行政管理活动。苏联党为国家的行政管理制定方针，政策，并从组织上、思想上保证这些方针，政策的执行，同时还为国家各级行政管理机关培养和选配干部，参加行政监察活动。在苏联历史上，多数时期监察机构采取党政合一的形式。有时苏共中央就国家生活中的重大问题还同苏联部长会议一起联合发布决议和决定。在苏联党中央及加盟共和国的党组织中，均设有与行政管理机关大致对口的一些机构，如行政机关部、农业部、化学工业部、建筑部，国防工业部、重型工业部、机器制造部，等等，它们对国家行政管理机关的活动发挥领导，决策和监督的作用。在苏联的国家管理活动中，还吸收全苏工会联合会等群众组织参加，如工会就参加困家建委对建筑业工人的劳动定额和报酬标准的制订工作。有时苏联部长会议也和全苏工会联合会—起共同发布决定。有各阶层人民代表参加的各级苏维埃常设委员会、街道委员会，协助管理机关委员会等组织也参与国家行政管理工作。此外，在中央行政机关和地方各级苏维埃执行委员会的机构中，还采取过“社会主义兼职”的做法，由企业和社会组织选派代表担任部、局，司、处、科各级行政管理岗位的副职。

二，苏联政府体制形成和发展的原因

一个国家的政府体制的形成不仅决定于该国的国家性质和指导国家的政治原则，而且也在很大度程上受该国的历史传统。经济文化发展水平；阶级力量对比关系以及执政党与国家领导人员的指导思想和管理艺术等客观与主观方面的多种因素的影响。苏联的政府体制至今维持达六十多年之久，它的形成与发展有着历史的、经济的、理论的和政治的种种原因。

历史原因——革命前的俄国就是一个集权国家。由于疆界漫长、国土广大、民族问题纷繁，地方政治文化落后以及沙皇实行对外扩张政策，促使俄国加强中、央集权的军事封建统治；后来资本主义因素的发展也并没有改变俄国的集权制度。这种顽固的历史传统，因其赖以形成的民族，地理和社会发展水平等客观因素没有消失，便不能不对后来的政权发生影响，即使是无产阶级专政的苏维埃政权也难以例外。而苏联政权建设过程的历史条件对其政府体制的发展也有重要作用。十月社会主义革命之后，由于缺乏政权建设的经验，在苏维埃政权初期，即已犯了列宁所说的政府机构上的“发展病”并在管理活动中产生了分散主义倾向，而纠正分散主义，又进一步强化了中央集权。同时，在国内外存在强大的反动势力的情况下，国家面临着巩固无产阶级革命成果的军事任务，这种情况需要极大地加强中央政府的职权，以便对全国的人力和财物进行集中的调遣和使用，于是就建立了严格的中央集权的“总管理局制”。我们从当时拥有众多管理部门和重大权力的国民经济最高委员会和劳动国防会议的身上，就可以看到苏联现行政府体制的雏型。后来，随着抗击德国法西斯的卫国战争的开始，则使这种政府体制得到进一步的发展。

经济原因——苏联实行工业国有化和农业集体化时，面临着城乡资产阶级的激烈反抗。针对这种情况，苏联的党和国家加强了在社会主义改造中对行政权力和行政手段的运用，从而促进了集权体制的发展。苏联的国家工业化是在一个幅员辽阔、民族众多的大国里在时间紧迫的情况下进行的，而且又以重工业为建设的中心。因此，为了及时有效地调动全国的人力、物力、财力及其他自然资源，从全苏国土范围考虑工业布局，发展民族地区的经济事业，就要求有一个强有力的中，央行政机关，对工农业建设实行高度集中的指挥与管理。在国家工业化实现之后，也需要由国家对整个庞大的现代化的国民经济体系实行全面的计划管理，这样就按部门建立和扩充了各种管理经济的行政机构并授予它们以重大的权限，由它们行使计划、调节、指示、监督、核算等多种职能。

理论原因——在国家问题上，苏联认为，在国内消灭阶级之后，国家的对内职能并没有消失，特别是组织经济和社会文化的职能还要得到充分的发展。强调运用国家的行政权力作为推动经济发展的“强有力的杠杆”、 “最重要的调节器”，认为“国家行政机关是在全部国民经济生活方面起着积极的、创造的及改造的作用”。这样，就从理论上论证了不断强化国家机关，尤其是国家行政管理机关的必要性。在经济问题上，苏联认为实行计划经济是社会主义经济的实质，社会主义社会的一切经济活动必须适应国民经济有计划、按比例发展的客观规律的要求，而实行国民经济计划化和运用客观经济规律的主体只能是国家及其职能机构。计划要由国家管理机关制定，比例要由国家管理机关安排。因此，与指令性的计划管理体制相适应，就需要有一个中央高度集权、自上而下对国民经济和社会生活进行全面管理的政府体制。

政治原因——苏联一向采取党政一元化的领导方法6但是，自列宁逝世后的长时期以来，苏联党内的民主生活一直处于不正常状态，执政党的权力集中在少数人的手里，党本身就是高度中央集权的。 “党是阶级组织的最高形式”和“党的上层领导也就是苏维埃机关的上层领导了这种理论观点在现时情况下的应用，很自然地使国家行政权力通过苏联党的领导人的决策而高度集中起来。同时，苏联高度集权的政府体制，在国内有利于巩固政权，有利于法制的统一和政令的贯彻，在国外，有利于推行国家的对外政策。苏联的中央政府把外交、外贸及其他外事活动的大权控制起来，掌握全国的物资和资金，就可以在国际竞争中加强实力地位，：有利于推行对外的战略方针。

上述诸种：因素决定了苏联政府体制在时间上的长期性和连续性，形态上的完整性和稳定性以及在改革问题上的保守性与不彻底性。

三、苏联政府体制的利弊

苏联的政府体制对于其本国民族、地理条件来说，有其天然的合理性。这种体制如运用适当，有利于其在领土辽阔、人口众多、资源丰富的大国里进行统一的有效的国家管理，有利于消除国家政治、经济活动中的在苏联政府体制下，实行对国主义、地方主义和无政府主义现象。

经济的集中管理、能够适应高度发达的社会化大生产的需要，当代生产社会化程度越来越高，国民经济各部门形成有机的整体，客观上要求国家行政机关成为经济生活的组织者和调节者，对经济活动科学地进行决策、指挥和监督。现在世界上其他的发达国家也都在尽量加强政府机构对经济生活的管理职能。苏联按国民经济部门设置行政管理机关，就为发挥生产资料公有制的优势、对生产建设事业进行统筹安排、适当布局，充分利用人力、物力、财力，合理开发自然资源，实现国民经济发展的战略目标创造了可能条件。特别是在这种体制下，能迅速动员现有的一切国力集中用于最需要发展、最需要使用的领域，并能够在短期内收到显著的效果。同时，高度集权的政府体制能够加强国防力量，适应战时的需要，并且对增强本国在国际经济联系中的实力也有很大的作用。

政府体制归根结底是由经济制度决定的，它应当适应本国的经济体制。苏联的政府体制就其基本方面来说，是相对本国的社会经济基础而可能采取的一种较好的管理模式。实行多部门、多职能的集中统一管理，有可能有力地维护现存的经济制度，在计划经济的基础上有成效地运用有计划、按比例发展的客观规律，促进国民经济的发展。

苏联政府体制中的某些制度对其他国家也有一定借鉴意义。如在解决中央与地方的关系上，用行政法规将“双重从属制”规定得比较明确、具体；在协调各部的关系上，行使综合性职能的国家委员会有职有权，在统一经济政策、解决部与部之间的矛盾方面，确实发挥了重要作用；他们在贯彻个人负责与集体领导相结合的制度上，采用部务委员会的组织形式已有很长的历史，对于如何实行一长制有一套比较成熟的办法。其他如重视行政立法、工会一类群众组织参加国家部分实际管理工作等也是苏联政府体制的长处。

苏联现行政府体制的缺点和弊病主要表现在；(1)苏联虽然一直强调国家行政管理活动要适应地方和基层的条件和特点，发挥地方和企业的主动性和创造精神，但中央和地方的关系问题一直没有解决好。由于集中过多，用行政方法管理经济，企业的能动作用也难以发挥。苏联七十年代进行的经济管理体制改革，虽然兼顾到地区原则，使地方的权力有所扩大，但所扩大的权限多属发展地方工业和社会服务性方面的，大权仍由中央独揽而地方行政机构根据“双重从属制”对中央直属企业的监督实际上也很难有效地执行。(2)国家行政自上而下的高度集中管理没有和自下而上的民主管理相结合；由于事事以国家和官方的名义作决定，行政程序刻板，行政措施强硬，不能更好地调动行政管理人员、生产人员和全体公民的积极性和主动性，致使他们对工作缺乏责任心，使国家机关的决策过程缓慢，严重的官僚主义现象不能真正得到克服。(3)在行政机构的设置上不符合精简的要求，中央的部、委设得过多，副职过多，机构太琐细，存在多余的中间环节，任务和职权界限不分明，致使行政效率低下。在苏联，许多部的设置名实不符，有些部实际上是原有一个部的分部门或边缘性的服务机构。

另外，在苏联，许多不同部门管理着同一类型的工业企业，生产着同一种产品，这显然是极不合的。(4)由于以部门管理为主以及把部门分得过于琐细，造成了部门林立、各自为政的状态。各部、委往往壁垒森严，搞本位主义，互相扯皮、推脱责任、以邻为壑的现象层出不穷。尽管有执行综合职能、实行跨部门管理的国家委员会的调节和部长会议的行政干预，各部门间的横向协调问题并未得到根本解决，因而妨碍了生产的集中化，集约化和跨行业协作，造成人力、物力和资金的巨大浪费。(5)苏联的国家管理机关在实行单一的指令性计划原则时，由于计划编制的基础往往不切实际，以及经济和社会事务发展过程中各种关系和因素的瞬息万变，而计划限制过于死板，又缺乏及时调整计划的有力的反馈机制和补充手段，结果使计划的科学性、可行性和有效性降低，有些比例失调，甚至是计划本身造成的，这就大大减少了经济行政管理活动的效益。

政府体制是上层建筑中的政治法律制度的组成部分，它必须使自己同不断发展变化的经济基础相适应，才能对生产力的发展起积极的而不是消极的反作用。因此，政府体制的不断改革应该说是国家政治生活中很自然的现象。当前苏联正在继续进行经济管理体制的改革，然而，只要政府体制不改革，经济体制的改革就难以彻底，而整个国家领导体制的改革又是实行政府体制改革的关键。